چه کسانی در ایران فقیر محسوب می‌شوند؟

رشد، رشد اشتغال‌زا، رشد فقرزدا به گزارش نهادهای رسمی، اقتصاد ایران وارد دوره رشد اقتصادی مثبت یا به عبارت دیگر رونق شده است. ولی آیا این همان رشد اقتصادی مثبتی است که بناست با مشارکت دادن فقرا در چرخه اقتصاد از طریق توانمندسازی فقر را کاهش دهد؟ به نظر می‌رسد رشدی که حاصل از افزایش تولید نفت باشد نه‌تنها فایده چندانی برای فقرا ندارد حتی در ایجاد اشتغال برای طبقه متوسط نیز نقشی ندارد. البته امید است با افزایش درآمد دولت از این طریق، توان دخالت دولت و اعمال سیاست‌های فقرزدایی بیشتر شود. در هر حال باید به ایجاد رشد اقتصادی که توان ایجاد اشتغال برای بخش بزرگی از جمعیت کشور را داشته باشد و بتواند باعث کاهش فقر شود، توجه بیشتری کرد. حتی باید توجه کرد رشد اشتغال‌زا لزوماً به معنی رشد فقرزدا نیست و در تلاش برای جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی باید ایجاد شغل برای افراد کم‌مهارت نیز مدنظر قرار گیرد. هر چند از آنجا که مطالعات نشان می‌دهند مهم‌ترین عامل فقر بیکاری است، امید است رشد اشتغال‌زا در سال‌های آتی رشد فقرزدا نیز باشد.

فقیر کیست؟ فقیر کسی است که از حداقل رفاه استاندارد جامعه محروم باشد. از این‌رو برای اندازه‌گیری فقر باید ابزاری برای اندازه‌گیری رفاه تعریف شود که اغلب هزینه‌های مصرفی خانوار بدین منظور استفاده می‌شود. پس از انتخاب واحد اندازه‌گیری رفاه، باید سطحی از رفاه را به‌عنوان خط فقر در نظر گرفت، به‌گونه‌ای که افرادی که کمتر از آن رفاه دارند فقیر محسوب شوند و سایر افراد غیر‌فقیر. به طور کلی دو نوع خط فقر در ادبیات اقتصادی مطرح است: خط فقر نسبی و خط فقر مطلق. خط فقر نسبی، نسبت به توزیع شاخص رفاه (مثلاً ۵۰ درصد میانه توزیع) در منطقه مورد بررسی تعریف می‌شود. خط فقر مطلق معادل ارزش پولی سبد کالاهای ضروری خانوار است. این کالاها می‌توانند شامل غذا، بهداشت، مسکن و‌... باشند. در مفهوم فقر مطلق، احتیاجات اولیه نقش اساسی را ایفا می‌کنند. در این ‌رویکرد، فرد یا خانواری فقیر محسوب می‌شود که درآمد کافی برای برطرف ساختن نیازهای اولیه‌اش را نداشته باشد. بنابراین برای محاسبه خط فقر مطلق، ابتدا لازم است نیازهای اولیه خانوار تعیین شود. در کشورهای توسعه‌یافته که درصد فقرا به شیوه محاسبه فقر مطلق بسیار پایین محاسبه می‌شود به سمت استفاده از فقر نسبی متمایل می‌شوند، ولی برای کشور ایران که همچنان درصد قابل‌ توجهی از خانوارها زیرخط فقر قرار دارند، به نظر می‌رسد در استفاده از معیارهای مطلق اولویت دارد به وضعیت خانوارهایی رسیدگی کنیم که در رفع احتیاجات اولیه زندگی دچار مشکل هستند.

جنجال خط فقر خط فقر نه‌تنها در ایران بلکه در تمامی کشورهای جهان موضوعی جنجالی است. مشخص کردن یک عدد ثابت بدون در نظر گرفتن سایر شرایط به‌عنوان مرز بین فقرا و خانوارهایی که در رفاه به سر می‌برند، بنیان چندانی ندارد. چگونه است که فردی که هزار تومان بیشتر از خط فقر درآمد دارد بی‌نیاز محسوب شده و فردی که هزار تومان کمتر از خط فقر درآمد دارد فقیر شناسایی‌ شده و سزاوار کمک است؟ البته این موضوع به معنی انکار خط فقر از پایه نیست ولی باید توجه داشته باشیم که خط فقر تنها یک ابزار است. یک ابزار که با تمامی ایراداتش می‌تواند یاریگر سیاستگذار باشد. شاید به همین دلیل است که در کشور آمریکا خط فقر رسمی دهه‌ها پیش مشخص شده و تنها با شاخص قیمت‌ها به‌روز می‌شود.

رویکردی که انتقادات دانشگاهی فراوانی دارد، ولی مانع از استفاده سیاسی از خط فقر می‌شود و سیاستگذار را در میان نظرات دانشگاهی مختلف سرگردان نمی‌سازد. جالب اینجاست که همان خط فقر رسمی نیز مبنای علمی چندانی نداشته و با اندکی تغییر در فروض به شکلی محاسبه شده بود که به اعداد مدنظر سیاستمداران نزدیک‌تر باشد.۱ در کشور ما به دلیل نبود مرجع رسمی برای خط فقر، هر از چندگاهی پژوهشگر یا گروهی پژوهشی خط فقر جدیدی برای کشور محاسبه می‌کند که لزوماً با تحقیقات قبلی سازگار نیست. حتی گاهی مشاهده می‌شود که اصحاب رسانه تمایل دارند نتایج تحقیقاتی را منتشر سازند که اعداد بزرگ‌تری برای خط فقر گزارش می‌کنند. البته فروض متفاوت باعث استخراج نتایج متفاوت می‌شود و متفاوت بودن نتایج تحقیقات چیزی از ارزش علمی آنان نمی‌کاهد. بررسی مطالعات متعددی که در حوزه خط فقر در ایران انجام شده شاید راهگشای توافق بر یک عدد ثابت به‌عنوان خط فقر باشد و این عدد تنها بر اساس شاخص قیمت‌ها تغییر کند. چنین توافقی باعث خواهد شد مطالعات حوزه فقر قابل مقایسه و نتایج سیاستی به دست آمده واضح‌تر باشند.

پیچیدگی‌های شناسایی فقرا به چه دلیلی می‌خواهیم فقرا را شناسایی کنیم؟ پاسخ به این سوال مهم است چرا که مسیر ما را مشخص خواهد کرد. اگر هدف یک مطالعه دانشگاهی است، شاید دقت در تعریف فقر و محرومیت و توجه به تفاوت‌های فلسفی فقر مادی و فقر چندبعدی کارساز باشد. اگر هدف شناخت وضعیت فقر در برش‌های متفاوت جغرافیایی/اجتماعی جامعه است، رجوع به آمارگیری‌های مفصل چاره کار است. اما اگر هدف نهایی شناخت تک‌تک افراد یا خانوارهای فقیر باشد، دقت‌های نظری دانشگاهی معمولاً جایگاهی نخواهد داشت. در این حالت باید فقرا با کمترین هزینه قابل شناسایی باشند. مسائل نظری اینجا کارساز نیست و مهم‌ترین موضوع در مقایسه استراتژی‌ها نه دقت نظری که امکان‌پذیری پیاده‌سازی آنان است. شاید بهترین کار مراجعه به تجربه جهانی باشد و البته تجربه جهانی قابل‌ توجهی برای شناسایی فقر وجود دارد.

ویژگی‌های فقرا ویژگی‌های فقرا در مناطق مختلف جغرافیایی با یکدیگر متفاوت است. به طور مثال مساحت محل سکونت در یک روستا با مساحت یک آپارتمان در شهری چون تهران قابل مقایسه نیست. عدم برخورداری از برخی امکانات همچون تلفن ثابت ممکن است در برخی مناطق نشانه فقر باشد ولی در مناطق دیگر عادی باشد. در مطالعه‌ای که به منظور شناسایی بهترین مدل‌های توضیح‌دهنده میزان مصرف سرانه انجام شده است، مهم‌ترین متغیرهایی که ما را در پیش‌بینی میزان مصرف خانوارها و در نتیجه شناسایی فقرا یاری می‌دهد در مناطق مختلف متفاوت‌ هستند ولی نسبت بی‌سوادی در خانوار، بعد خانوار، سهم افراد فعال در خانوار، مساحت محل سکونت و تعداد اتاق‌های آن، نرخ بیکاری در محل سکونت خانوار، سرانه تعداد کارگاه‌های صنعتی در منطقه، تراکم جمعیت منطقه، استفاده از سوخت نفت سفید یا گاز مایع برای پخت‌وپز و تهیه آب گرم و همچنین محرومیت از داشتن دسترسی به شبکه فاضلاب، شبکه لوله‌کشی گاز، شبکه لوله‌کشی آب (تنها در مناطق روستایی استان‌های فارس، کرمان، خراسان رضوی، زنجان، گلستان، خراسان شمالی و خراسان جنوبی) و داشتن یا نداشتن اتومبیل، کامپیوتر شخصی و برخی دارایی‌های دیگر از جمله این متغیرها بوده‌اند.

نکته جالب توجه اینکه در تمامی مناطق جغرافیایی اشتغال سرپرست خانوار در بخش عمومی نشانه‌ای قوی از فقیر نبودن خانوار است. این در حالی است که در فضای مطبوعاتی کشور، کارکنان دولت به عنوان قشر آسیب‌پذیر معرفی می‌شوند و در بسیاری از برنامه‌های حمایتی مورد حمایت قرار می‌گیرند. باید توجه کرد که متغیرهای ذکر‌شده تنها برای شناسایی فقرا می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد و به معنی اثرگذاری مهم این متغیرها بر فقر نیست. به طور مثال داشتن کامپیوتر باعث ایجاد رفاهی که شاخص تعریف فقر است نمی‌شود ولی با توجه به داده‌ها انتظار می‌رود خانوارهای فقیر در خانه کامپیوتر شخصی نداشته باشند. این متغیرها برای سیاستگذاری کاربردی ندارند چرا که دلیل فقر نیستند و تنها نشانه‌های فقر هستند. دلایل فقر موضوع بررسی‌های جداگانه‌ای است که اصلی‌ترین عامل را بیکاری عنوان می‌کند. عامل بعدی اشتغال در بخش‌های با دستمزد پایین است. در رتبه‌های بعدی افرادی قرار دارند که قادر به کار کردن نیستند. نتیجه کلی این تحلیل آن است که راهکار کاهش فقر در مرتبه اول افزایش اشتغال و سرمایه‌گذاری در بخش‌های اشتغال‌زای تولید و در مرتبه بعدی کمک به خانوارهایی است که قادر به کار و مشارکت اقتصادی در جامعه نیستند.

تجربه جهانی هدف‌گیری برنامه‌های کاهش فقر اگرچه رشد اقتصادی شرط لازم کاهش فقر است، ولی شرط کافی نیست و نیاز است دولت‌ها برای کاهش آسیب‌پذیری خانوارهای فقیر برنامه‌های حمایتی مناسبی طراحی و اجرا کنند. اجرای این طرح‌ها برای کاهش فقر نیاز به دسترسی به فقرا دارد. این دسترسی تا حدی می‌تواند از طریق هزینه بر آموزش ابتدایی سراسری یا هر فعالیت دیگری که گستره بزرگی از جامعه از جمله فقرا را دربر می‌گیرد به دست آید. با این حال منابع محدود دولتی در تمام دنیا باعث شده‌اند تلاش‌ها بیشتر در راستای تمرکز منابع بر «گروه‌های هدف» خانوارها یا افراد فقیر باشد. به این ترتیب با هزینه‌ای ثابت بهترین نتیجه کاهش فقر می‌تواند به دست آید یا یک هدف کاهش فقر مشخص با کمترین هزینه به دست آید. این موضوع در ادبیات اقتصاد فقر معروف به هدف‌گیری۲ است. هدف‌گذاری و هدفمندی واژه‌های دیگری است که برای ترجمه این واژه به کار رفته‌اند ولی باید دقت کنیم که آنچه در ایران با نام هدفمندی یارانه‌ها انجام شد، با هر نامی می‌تواند شناخته شود به جز هدف‌گیری. با وجود سال‌ها بحث در محیط علمی و سیاستگذاری اقتصاد در ایران در مورد روش‌های حمایتی از خانوارها، در عمل آنچه انجام گرفته است بدون هدف‌گیری بود. پرداخت کمک‌های نقدی (یارانه) به تمامی خانوارها با معنی کلمه هدف‌گیری در تضاد است.

در سال‌های اخیر دولت تلاش‌های بسیاری برای اعمال نوعی هدف‌گیری در برنامه یارانه‌ها کرده است که در نوع خود قابل توجه و در ابعاد بسیار بزرگی انجام شده است ولی به لحاظ مقایسه‌ای سهم بسیار کوچکی از خانوارها از دریافت یارانه محروم شده‌اند. بدین ترتیب طراحی و پیاده‌سازی یک نظام هدف‌گیری برای برنامه‌های کاهش فقر الزامی به نظر می‌رسد.

در طراحی یک نظام هدف‌گیری باید منافع و هزینه‌های آن مدنظر قرار گیرد. مهم‌ترین نفع استفاده از ابزارهای هدف‌گیری افزایش کارایی برنامه حمایتی با ثابت نگه‌داشتن بودجه یا کاهش بودجه برنامه بدون کاهش کارایی آن است. مهم‌ترین ناکارایی‌های یک برنامه حمایتی بدون هدف‌گیری، بهره‌مندی ناکافی افراد فقیر و بهره‌مندی (نالازم) افراد غیر‌فقیر از منافع برنامه است. از سوی دیگر روش‌های هدف‌گیری مواجه با انواع هزینه‌ها هستند که بررسی آنها یاریگر طراحی نظام حمایتی خواهد بود. پیش از همه خطاهای شمول و عدم‌شمول به عنوان معیارهای کارایی هدف‌گیری مطرح می‌شوند ولی مسائل دیگر همچون هزینه‌های اجرایی، هزینه‌های خصوصی، هزینه‌های انگیزه‌ها، هزینه‌های اجتماعی و هزینه‌های سیاسی نیز باید در طراحی روش هدف‌گیری مدنظر قرار گیرد. برنامه‌های هدف‌گیری برای کاهش فقر در کشورهای مختلف فرق می‌کند و اکثر کشورها برنامه‌های مختلفی را برای رسیدن به هدف اولیه کاهش فقر اجرا کرده‌اند. با این حال همه روش‌های هدف‌گیری هدف واحدی را دنبال می‌کنند و آن شناسایی صحیح و موثر خانوارهای فقیر است. اختلاف عمده بین برنامه‌ها، در نحوه اجرای آنهاست.

آزمون نمایه۳ راستی‌آزمایی‌شده به عنوان استاندارد طلایی هدف‌گیری معمولاً در کشورهای در حال توسعه قابلیت اجرا ندارد. همچنین به آزمون نمایه بدون راستی‌آزمایی نیز نمی‌توان اتکا کرد. آزمون نمایه اشاره به روش استفاده از داده‌های اظهار‌شده در مورد دارایی‌ها و درآمدهاست. در آزمون نمایه راستی‌آزمایی‌شده این اظهارات با داده‌های ثبتی مطابقت داده می‌شوند تا از بروز تقلب خودداری شود.

تجربه کشورهای جهان، استفاده از «آزمون ابزار نمایه»۴ را به عنوان یک روش هدف‌گیری مناسب برای کشورهای در حال توسعه معرفی می‌کند که در آن بر اساس یکسری از ویژگی‌های قابل مشاهده همچون مکان و کیفیت محل زندگی خانوار، دارایی کالاهای بادوام، ساختار دموگرافیک، تحصیلات و اشتغال افراد بالغ آن یک امتیاز به خانوار متقاضی اختصاص می‌یابد و در نهایت بر اساس امتیاز کل تشخیص داده می‌شود که آیا خانوار شایستگی دریافت کمک‌های دولتی را دارد یا نه.

دیگر روش‌های هدف‌گیری بر پایه تقسیم‌بندی کلی خانوارها بر اساس ویژگی‌های دموگرافیک یا محل زندگی (هدف‌گیری جغرافیایی) است. در حالتی که فقر در برخی نقاط جغرافیایی کشور متمرکز است، استفاده از نقشه‌های فقر برای تمرکز برنامه‌های حمایتی روی بخشی از مناطق کشور می‌تواند کارا باشد. تقسیم‌بندی جغرافیایی فقر می‌تواند در کنار دیگر روش‌ها به کار گرفته شود. در یکی از گزارش‌های بانک جهانی به ۳۹ برنامه حمایت پرداخت انتقالی اشاره شده است که تمامی آنها از انواع روش‌های هدف‌گیری برای پرداخت به فقرا استفاده کرده‌اند. در ۳۱ مورد از ۳۹ برنامه مورد اشاره از روش نقشه فقر برای شناسایی و تصمیم‌گیری برای پرداخت کمک نقدی استفاده شده است. ۲۳ مورد از این برنامه از روش «آزمون ابزار نمایه» استفاده کرده‌اند.

با توجه به گستردگی کشور ایران و تفاوت‌های بسیار منطقه‌ای، به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین روش‌های مناسب برای هدف‌گیری استفاده از روش‌های هدف‌گیری جغرافیایی در ایران باشد. به همین منظور استفاده از نقشه‌های فقر برای شناسایی فقرا ضروری است. از سوی دیگر با توجه به سطح توسعه‌یافتگی و وجود اطلاعات در کشور، استفاده از روش آزمون ابزار نمایه نیز توصیه می‌شود.

توزیع جغرافیایی فقر بر اساس تحقیقات انجام‌شده برای تهیه نقشه فقر، فقیرترین نواحی کشور (نواحی دارای بالاترین نرخ سرشمار فقر) عبارتند از نواحی روستایی شهرستان‌های مهرستان (زابلی)، چابهار، کنارک، زاهدان و نیک‌شهر از استان سیستان و بلوچستان. طبق محاسبات تحقیق، نواحی روستایی این شهرستان‌ها دارای نرخ سرشمار فقر بالاتر از ۸۰ درصد هستند. رتبه‌های بعدی متعلق به نواحی روستایی شهرستان‌های خاش و سرباز از استان سیستان و بلوچستان، نواحی شهری شهرستان اندیکا از استان خوزستان، نواحی روستایی شهرستان دلگان و نواحی روستایی و شهری شهرستان هیرمند و پس از آن نواحی شهری شهرستان‌های سرباز و مهرستان از استان سیستان و بلوچستان است.

از سوی دیگر بیشترین تعداد خانوارهای فقیر در نواحی شهری شهرستان‌های پرجمعیت حضور دارند. نواحی شهری شهرستان تهران با نزدیک به ۱۷۰ هزار خانوار فقیر، ۵٫۷ درصد کل خانوارهای فقیر کشور را در خود جای داده است. رتبه‌های بعدی متعلق به نواحی شهری شهرستان مشهد (۱۲۱ هزار خانوار فقیر) و شهرستان تبریز (۷۹ هزار خانوار فقیر) هستند.

با توجه به نتایج به دست آمده می‌توان نظام‌های حمایتی را در برخی مناطق بدون ایجاد پیچیدگی و به صورت شمول همگانی اجرا کرد. می‌توان توصیه کرد تمامی خانوارهای نواحی شهری و روستایی شهرستان‌هایی که نرخ سرشمار فقر بالاتر از ۵۰ درصد دارند (نواحی روستایی ۲۷ شهرستان و نواحی شهری ۱۹ شهرستان) مورد حمایت قرار گیرند که تعداد این خانوارها کمتر از ۴۸۶ هزار خانوار (کمتر از ۵/۲ درصد کل خانوارهای کشور) است. از سوی دیگر در نواحی پرجمعیت شهری که نرخ سرشمار پایین ولی تعداد خانوارهای فقیر قابل توجه است، باید از روش‌های شناسایی مکمل همچون آزمون ابزار نمایه استفاده کرد. حتی برای مواردی چون شهر تهران که وسعت و جمعیت قابل‌توجهی دارد نقشه فقر می‌تواند در سطح تفکیک بالاتری همچون مناطق شهری یا حتی محله‌ها تهیه شود.

فقرا، اغنیا و دیگران! وزارت رفاه نوعی از شناسایی را مورد استفاده قرار می‌دهد که برعکس روش‌های کشورهای دیگر است. در ایران این فقرا نیستند که شناسایی می‌شوند، اغنیا شناسایی ‌شده و از دریافت یارانه نقدی محروم می‌شوند. البته در اینکه به خانوارهای مرفه نباید یارانه‌ای پرداخت شود شکی نیست، ولی حذف ثروتمندان تنها بخش کوچکی از نفع هدف‌گیری را عاید کشور می‌کند. درصد خانوارهایی که به این روش حذف می‌شوند در مقابل بودجه صرف‌شده برای یارانه قابل توجه نیست. نفع اصلی هدف‌گیری که کاهش هزینه‌ها با بهترین نتیجه کاهش فقر است در این روش قابل دستیابی نیست. مساله اصلی این است که هر خانواری که ثروتمند نیست لزوماً فقیر هم نیست. بخش مهمی از جمعیت کشور را می‌توان «طبقه متوسط» نامید.

 طبقه‌ای که خود می‌تواند در فرآیند تولید مشارکت داشته باشد و راه افزایش رفاه این طبقه رشد اقتصادی است نه پرداخت‌های نقدی دولتی. طبقه متوسط جمعیت قابل ‌توجهی از کشور را دربر می‌گیرد. می‌توان گفت ۸۵ درصد خانوارهای ایرانی نه آنچنان ثروتمند هستند که وزارت رفاه با معیارهایی همچون داشتن خودرو مدل‌بالای خارجی آنها را شناسایی کند و نه آنچنان فقیر هستند که نیاز به کمک‌های نقدی داشته باشند. تا زمانی که این موضوع تبیین نشود که دلیل و توجیهی برای پرداخت یارانه به این بخش وجود ندارد گره کور کمک‌های رفاهی در ایران باز نخواهد شد. امیدواریم با گشایش‌های اقتصادی و افزایش رشد اقتصادی و در نتیجه افزایش رفاه طبقه متوسط، دولت در شناسایی فقرا تلاشی نو آغاز کند و پرداخت‌های نقدی را منحصر به این گروه کند. البته این نکته که پرداخت‌های نقدی باید مشروط باشند تا نظام انگیزشی افراد را برای سرمایه‌گذاری در نسل آینده تغییر دهند نیز باید مدنظر قرار گیرد.

پی‌نوشت‌ها: ۱- دیتون برنده جایزه نوبل اقتصاد ۲۰۱۵ این موضوع را در کتاب «فرار بزرگ» گزارش کرده است. ۲- Targeting ۳- Means testing ۴- Proxy means testing